稅制改革的每一步進展，都意味著更公平的稅負分擔和更精準的民生支持。當個稅真正成為調(diào)節(jié)收入分配的有力工具，當每一個納稅人都能感受到稅制的公平與溫度，這場歷時多年的稅制變革才算真正完成了它的歷史使命。

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　　中國的個人所得稅改革又站在了新的十字路口。

　　財政部《關于2025年中央和地方預算執(zhí)行情況與2026年中央和地方預算草案的報告》在部署今年財稅改革任務時，要求進一步研究完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，更好發(fā)揮再分配調(diào)節(jié)作用。

　　這是時隔三年，預算報告再次提及個稅改革。不同于以往強調(diào)的“減稅”紅利，這次的改革重點轉向了“再分配”，背后的底色是追求更“公平”的稅制。

　　現(xiàn)代稅法內(nèi)蘊規(guī)范理財行為的政治功能、促進公平分配的社會功能和保障經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟功能。其中，促進公平分配的社會功能居于中心地位，個人所得稅在此發(fā)揮重要作用。

　　迄今為止，中國已經(jīng)進行了七輪個稅改革，每輪改革都會兼顧公平與效率、組織收入與調(diào)節(jié)分配等多重關系，但不同階段各有側重。以2018年開始的第七輪個稅改革為例，在“十三五”及“十四五”時期，老百姓更多感受到的是減稅紅利。

　　如今，“十五五”規(guī)劃綱要提出，加大稅收調(diào)節(jié)力度和精準性，健全自然人稅費服務和監(jiān)管體系，實行勞動性所得統(tǒng)一征稅。充分發(fā)揮專項附加扣除政策作用，加大個人所得稅抵扣力度。探索完善資本利得稅收調(diào)節(jié)機制，加強對高收入者稅收監(jiān)管。

　　這些要求都劍指“再分配”。北京國家會計學院副院長李旭紅認為，“十五五”規(guī)劃綱要中關于個稅的表述，最大的特點在于更加突出“精準調(diào)節(jié)”和“系統(tǒng)協(xié)同”，不僅強調(diào)稅制本身的完善，還更加注重個稅在收入分配格局中的功能發(fā)揮，統(tǒng)籌稅負公平與收入分配調(diào)節(jié)，改革導向更明確、制度設計更成熟。

　　個稅的“小眾化”困境

　　第七輪個稅改革在稅制的很多方面都進行了重塑。

　　比如，首次引入綜合計稅模式、提高個稅起征點、增加子女教育等7項專項附加扣除等，這些舉措大幅降低了中低收入者個稅稅負，2019年減稅規(guī)模超過4400億元。綜合和分類相結合的模式，在促進收入公平分配方面也邁進了一大步。

　　但學術界不少人認為，我國個人所得稅制度具有調(diào)節(jié)收入分配的功能，但調(diào)節(jié)作用比較有限。原因包括稅收收入規(guī)模偏小、平均稅率過低、稅收征收能力不足等。

　　中國人民大學財政金融學院教授岳樹民研究發(fā)現(xiàn)，綜合課稅小幅提高了個稅的收入再分配效應，但在基本減除費用、專項附加扣除、稅率結構等稅制要素影響下，個稅平均稅率大幅下降，個稅總體的收入再分配效應減弱。

　　以個稅起征點從3500元提高至5000元為例，上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院院長田志偉算了一筆賬：月收入低于3500元的群體不會獲得任何減負，月收入介于3500元至5000元的群體最高可享受減稅45元；對于適用45%最高邊際稅率的高收入納稅人而言，可獲得減稅675元。

　　“每次提高基本減除費用標準，實際是高收入人群減負更明顯?！碧镏緜フf，基本減除費用標準過高，部分抵消了個人所得稅整體的收入分配調(diào)節(jié)效應。

　　同時，由于扣除標準高、扣除項目多、扣除規(guī)模大，我國實際繳納個稅的納稅人數(shù)量過少。

　　國家稅務總局發(fā)布的2023年度個稅匯算清繳數(shù)據(jù)顯示，我國取得綜合所得的人員中，無需繳納個稅的人員占比超過七成，在剩余不到三成的實際繳稅人員中，60%以上僅適用3%的最低檔稅率，繳稅金額較少。復旦大學經(jīng)濟學院教授劉志闊認為，我國個稅目前在運行格局上呈現(xiàn)出“低收入群體免稅、中等收入群體負擔集中、高收入群體貢獻不足”的特征。

　　這直接影響了個稅的規(guī)模。2025年，我國個稅收入16187億元，占全國稅收收入的比重是9.18%。從規(guī)模上看個稅是萬億元的大稅種，但從比例上看，個稅仍是個小稅種。業(yè)內(nèi)的共識是，只有做大個稅規(guī)模，個稅才能真正發(fā)揮調(diào)節(jié)收入的作用。

　　穩(wěn)步擴圍經(jīng)營所得

　　為了改革的平穩(wěn)過渡，不增加納稅人的負擔，第七輪個稅改革對工資薪金、勞務報酬、特許權使用費、稿酬4項勞動所得實行綜合計稅；對經(jīng)營所得，利息、股息、紅利所得，財產(chǎn)租賃所得，財產(chǎn)轉讓所得，偶然所得等，仍采用分類征稅方式，按照規(guī)定分別計算個人所得稅。

　　這一“小綜合、大分類”的模式距離理想的稅制仍有差距。因此，“逐步擴大綜合征收范圍，健全經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策”正是“十五五”規(guī)劃綱要明確的改革方向。

　　事實上，個稅綜合征收的擴圍工作在“十四五”期間財政部就已明確，但時至今日，改革仍未落地，這也凸顯了這項工作的復雜性。

　　李旭紅認為，勞動性所得統(tǒng)一征稅推進相對緩慢，究其原因，一方面，不同類型勞動所得在取得方式、支付環(huán)節(jié)及收入波動性上差異顯著，統(tǒng)一計稅存在技術與制度設計難題；另一方面，稅收信息共享機制尚未完全打通，平臺經(jīng)濟、靈活就業(yè)等新業(yè)態(tài)收入隱蔽化、多元化，難以及時精準納入征管體系，疊加改革需兼顧財政可持續(xù)性與群體稅負預期，進一步增加了推進難度。

　　創(chuàng)造條件將經(jīng)營所得穩(wěn)步納入綜合所得征收范圍是學界認為的優(yōu)先選項。

　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，經(jīng)營所得偏重勞動性所得，和綜合所得的稅率結構、扣除、申報方式較為相似，在征管銜接上不存在很大的障礙。將其納入綜合所得，可以防止通過轉換收入性質(zhì)避稅，增強稅制公平性。

　　目前，我國的個稅制度對個人勞務報酬所得和經(jīng)營所得的定義在業(yè)務范圍上存在較多的交叉重疊；隨著零工經(jīng)濟日益盛行，生產(chǎn)經(jīng)營所得和勞動所得也愈發(fā)難以明確區(qū)分。此前，部分明星網(wǎng)紅偷逃稅事件多是非法鉆了制度的漏洞。若兩者綜合征收，問題也就迎刃而解了。

　　但問題也存在。田志偉說，從征管來看，經(jīng)營所得的納稅人數(shù)量龐大，業(yè)務范圍廣泛，特別是個體工商戶的成本核算困難，很多經(jīng)營者無法提供完整的成本費用憑證，“可能會面臨征管難題”。

　　還有稅率的差別。我國現(xiàn)行的個人所得稅法規(guī)定，工資薪金等四項綜合所得統(tǒng)一適用3%-45%的超額累進稅率納稅；個人取得的經(jīng)營所得單獨納稅，適用5%-35%超額累進稅率。個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)不需要繳納企業(yè)所得稅，而是比照經(jīng)營所得征收個人所得稅。

　　補齊資本所得稅收短板

　　更大的爭議在于：資本所得是否應該納入綜合征收范圍？

　　根據(jù)劉志闊的研究，當前個稅中勞動經(jīng)營類收入長期占據(jù)主體地位，而利息、股息紅利、財產(chǎn)租賃及轉讓所得等資本財產(chǎn)類收入占比不足30%，且自2019年后持續(xù)下降。

　　不同于綜合所得適用的七級超額累進稅率，目前我國各項資本財產(chǎn)類所得均統(tǒng)一按20%的稅率征收，疊加大量針對資本和財富的豁免性稅收優(yōu)惠，使得稅制在財富存量和資本收益環(huán)節(jié)覆蓋面不足。

　　一段時間以來，一些企業(yè)創(chuàng)始人只領取象征性的1元年薪甚至不領薪酬，背后暗藏著高收入群體通過資本運作的避稅考量?！笆逦濉币?guī)劃綱要提出“探索完善資本利得稅收調(diào)節(jié)機制”，正是要在這一方向上補齊制度短板。

　　劉志闊說，從國際經(jīng)驗和稅制公平性的角度看，應該對資本財產(chǎn)類所得的稅收政策進行系統(tǒng)性完善，在清理規(guī)范稅收優(yōu)惠的框架下，逐步將資本利得類收入納入個人所得稅應稅收入的征管框架中。

　　他還說，要通過“加強對高收入者稅收監(jiān)管”來防范其通過資本轉換、跨境安排等方式規(guī)避稅收。

　　但對于是否將所有資本所得納入綜合征收，學者的態(tài)度更為謹慎。

　　岳樹民撰文指出，對資本所得實行綜合征收可能會影響資本所得的流動性，導致資本外流。同時，考慮到高端人才引進、激勵企業(yè)創(chuàng)新、鼓勵長期投資等因素，短期內(nèi)不宜將所有資本所得納入綜合所得范圍。

　　施正文建議，可以穩(wěn)步推進，比如將持股期限在半年內(nèi)的股息、紅利所得，高額投機獲利等短期資本所得先納入綜合所得，避免造成納稅人負擔明顯增加或資本市場波動。

　　專項附加扣除政策更注重結構優(yōu)化

　　學者們關注的另一項改革重點是專項附加扣除政策的精準性。

　　目前，除了允許個人大病醫(yī)療在8萬元限額內(nèi)據(jù)實扣除，其余6項專項附加扣除均采取定額扣除，比如‌每個嬰幼兒照護費用扣除標準為每月2000元，住房貸款利息扣除標準為每月1000元，(獨生子女)贍養(yǎng)老人扣除標準為每月3000元。

　　定額扣除的方式簡便易行，但顯然無法真實準確地反映不同家庭、個人的實際負擔差異。

　　對此，李旭紅建議，健全動態(tài)調(diào)整機制，結合居民消費支出、物價水平與家庭結構變化，合理調(diào)整扣除標準、擴大覆蓋范圍。同時，強化政策精準適配性，聚焦養(yǎng)老、育兒、住房、教育等重點民生領域，細化扣除標準，提升政策靶向性。

　　劉志闊說，在未來條件成熟的情況下，可以結合消費者終端支付即開具發(fā)票的改革試點。以發(fā)票等有效憑據(jù)進行據(jù)實分類限額抵扣，一方面提高政策的精準性，另一方面可以促進整個增值稅開票鏈條的完整。

　　這位經(jīng)濟學者就完善專項附加扣除政策，提出了更進一步的主張——應研究探索可退還式的專項附加扣除政策。

　　他說，當前制度下，專項附加扣除政策只有在納稅人實際需要繳納個稅的情況下才能發(fā)揮作用。然而，取得綜合所得的納稅人中超過七成最終無需繳納個人所得稅，這意味著對于占多數(shù)的中低收入群體而言，無論如何擴大專項附加扣除的項目和標準，他們都無法享受到任何政策紅利。

　　在引入稅收抵免規(guī)則后，個人所得稅應納稅額計算公式為：應納稅額=應納稅所得額×適用稅率-各項稅收抵免。

　　“引入可退還式稅收抵免機制，使中低收入群體在綜合所得低于免征額的情況下，仍能就符合條件的扣除項目獲得實際的財政補貼，形成實質(zhì)上的‘負所得稅’調(diào)節(jié)效果?！眲⒅鹃熣f，這將大幅提升該政策的覆蓋面和有效性，真正惠及最需要政策支持的群體。

　　田志偉也做了相關測算研究，結果表明，在可退稅的抵免制度替代減除費用后，在稅收收入規(guī)模不變的情況下，個人所得稅的收入再分配效應大大增強。

　　個稅改革不同的路徑還有很多。站在“十五五”的門檻上回望，中國個稅制度經(jīng)歷了從分類到綜合與分類相結合的歷史性轉變。但顯然，距離建成公平、高效、現(xiàn)代化的個稅制度，仍有漫長的路要走。

　　可以確定的是，對于你我而言，稅制改革的每一步進展，都意味著更公平的稅負分擔和更精準的民生支持。當個稅真正成為調(diào)節(jié)收入分配的有力工具，當每一個納稅人都能感受到稅制的公平與溫度，這場歷時多年的稅制變革才算真正完成了它的歷史使命。

　　中青報·中青網(wǎng)記者 張均斌來源：中國青年報

　　2026年04月21日 05版